黄瑾：华东师范大学教育学部教授、中国教育学会学前教育专业委员会理事长

学前教育质量的提升是一个复杂的系统工程，质量发展的程度和进度被裹挟在社会、经济、文化、制度和历史的大背景中，我们必然要深入思考“哪些因素会制约质量的发展”以及“如何制约”的实际问题。

纵观欧盟、OECD以及发达国家如美国和澳大利亚等的学前教育政策目标，多使用“高质量”（High Quality）的表述，而我国教育现代化背景下的学前教育政策目标则表述为“有质量”（Quality），显然有程度上的区别。“有质量”的学前教育首先需要保证健康与安全的环境、合格的师资和适宜的课程，在幼儿园教师的学历、幼师比和班级规模的限定上可以根据国情加以决策。明确我国“有质量”学前教育发展的限度，既可避免盲目追求“高质量”带来的巨大经济压力和不可持续发展的危机，也可防止“低质量”给学前儿童、家庭、社会和国家造成不可挽回的伤害和损失。我国学前教育质量发展的限度主要源于三方面的现实困境。

1经济制约：确保负担得起的学前教育质量

我国作为人口世界排名第一的发展中国家，国家的有限财力首先要保障世界上规模最庞大的适龄儿童群体享有接受学前教育的机会和权利，在此基础上最大限度地提高学前教育的质量。当前，我国正在全面建设“幼有所育”的国家基本公共服务体系，这意味着我国政府对学前教育负有主要的财力保障和“兜底”责任。同时，随着教育成本分担制度的逐步建立，家庭也是我国学前教育服务的主要购买主体。因此，我国学前教育质量标准必须是国家财政可以承受、家长也可以负担的合理经济的质量限度。

从国家财力来看，我国总体经济实力保持稳步增长，国家财政性学前教育经费投入也在逐年增加，但是既要补齐我国固有的学前教育质量短板和“欠账”，又要满足我国“全面二孩”政策后飞速增长的学前教育学位需求，“普及有质量的学前教育”是一个较为适宜且仍有巨大挑战的政策定位。据国家卫计委预测，“全面二孩”政策实施之后，每年净增人口将在300万以上，到2022年我国在园二孩数量将达到735-1225万人，需新增幼儿园3.81-6.35万所（洪秀敏，姜丽云，2018）。在此背景下，据测算，我国的学前教育财政预算事业费将从2019年的2453.2-2456.1亿元持续增长到2030年的6645.5-9182亿元，11年的增幅为170.89%-273.84%（王艺芳等，2018）。即使是实现“普及有质量的学前教育”的现代化目标，我国政府也将面临巨大的经济压力。而发达国家在处理提供“高质量”学前教育与“托幼机构学位不足”和“负担得起”之间的紧张关系时，也出现过适度降低质量标准的权宜之计，如法国将合格教师的最低比例从50%降低到40%，允许托幼机构接纳儿童的数量增加10%-20%等（Fagnani，2013）。世界各国经验表明，政府首先要确保负担得起的普及性服务与学前教育的最低质量标准（OECD，2012，p.19）。

从家庭分担成本来看，尽管我国财政性学前教育经费投入在逐年增加，但是，我国家庭在学前教育上的花费呈现出更快的增长速度。据统计，2010年以前，我国家庭学前教育花费的分担比例为14.15%-25.97%，但在2016年，这个比例已经上升至47.8%，且还在持续上升中（刘焱，郑孝玲，2020）。《中国财政家庭调查报告（2019）》中学前教育部分的调查发现，在4204名3-6岁儿童中，还有22.2%的儿童未入园，其中费用过高导致的未入园儿童占3.5%（魏易，2019）。在维持学前教育现有质量水平的情况下，我国家庭分担成本依然处于较高水平。如何防止学前教育质量提升带来的成本增加过度地转嫁到家庭分担中，也是我国现实中的一大难题。

2区域差异：确保公平均衡的学前教育质量

我国地域广袤，西部和农村地区是我国经济和教育欠发达地区，也是占地最广阔、人口基数庞大的不容忽视的地区。由于经济实力和教育文化的差异，我国东部和中西部以及城市和农村地区的学前教育质量发展呈现出较大差距。然而，国际研究表明，学前教育质量与儿童发展结果的显著相关关系只存在于低收入阶层的幼儿中，尤其是处于农村地区和城市周边地区的处境不利儿童。由此可见，对贫困地区和弱势儿童的具有补偿性质的学前教育尤其需要质量保障（Fitzpatrick，2008）。因此，我国学前教育的“有质量”发展，首先要保障广大中西部地区和农村地区的学前教育达到合理的质量水平，保障均衡公平的学前教育质量。

从东部和中西部地区来看，我国学前教育质量存在显著的区域差异。中央教科所刘占兰教授团队曾对我国东、中、西部学前教育的综合发展水平进行调研，结果发现：东部地区到西部地区学前教育的发展水平呈现出由高到低的变化趋势，且各省份之间也存在较大差异（刘占兰，高丙成，2013）。一直以来，东部和中西部在学前教育质量的发展目标和规划上也是不一样的。依据学前教育三年行动计划的文本分析，东部地区“特别是上海、北京等省市已经开始关注家庭指导、科学育儿、早期教育等方面，走在探索优质幼教的前沿”；而西部地区依然着重于提高学前三年的毛入园率、提高幼儿园办园水平和保教质量（田园园，2017）。由此可见，“有质量”学前教育对于东部和中西部地区来说具有不同的内涵和目标定位，东部地区要朝着“发展中国特色世界先进水平的优质”学前教育迈进，中西部地区则要确保达到合理质量标准的均衡的学前教育。

从农村和城市地区来看，我国学前教育质量存在显著的城乡差异。长期以来，由于我国城乡二元发展的不均衡，农村学前教育一直是整个学前教育体系中发展最薄弱的环节。近年来，我国学前教育普及率稳步提升，但农村学前教育依然是实现我国学前教育普及目标的低凹地带。2018年的数据显示，全国还有4000个左右的乡镇没有公办中心幼儿园，个别地方的学前三年毛入园率还在50%以下（陈宝生，2019）。同时，实证研究也表明，城乡学前教育质量存在显著差异。一项以8个省份428个幼儿园班级为样本的调查发现，城镇化水平越低（分为城区—县城—乡镇中心—村四级）的地区，幼儿园教育质量越差（罗妹，李克建，2017）。学前教育的“有质量”发展，对城市地区来说，重点在于对薄弱幼儿园的质量提升工程；对于农村地区来说，是在确保普及目标的基础上，守住学前教育的质量底线，保障所有适龄儿童平等地接受“有质量”的学前教育。

3公私困境：确保活力可持续的学前教育质量

当前，我国学前教育坚持和倡导的是“政府主导、社会参与、公办民办并举”的“一主多元”供给的发展思路（朱莉雅，唐爱，2020）。教育部统计数据显示，截至2018年底，全国共有公办园10万所，占37.8%，公办园在园幼儿2016.6万人，占43.3%；全国共有民办园16.6万所，在园幼儿2639.8万人（陈宝生，2019）；民办学前教育仍在我国占大部分份额。然而，我国公办和民办幼儿园的学前教育质量存在较大差距。我国学前教育的“有质量”发展，对公办园来说，是继续扩大“质优价低”的优势，更多为弱势群体和贫困地区服务；对民办园来说，是在寻求自己合理利益的基础上，提升办园条件和保教质量，获得可持续发展的生存空间。

就公办园而言，我国公办园的发展一直存在着价值定位与实际效用不相符合的困境。公立幼儿园作为由政府财政支持的公共产品，理应承担起“覆盖”“主导”“保底”的功能与作用（马建芳，田汉族，2018），保障所有适龄儿童，尤其是处境不利的儿童享有可及的、可负担的、有质量的学前教育。然而，现实情况却是，公办幼儿园资源主要被优势家庭子女占有，导致普通民众觉得“入公办园难”。调查表明，进入政府机关园的儿童，来自贫穷家庭（最低消费水平25%）的占比不到一成（9.9%）（宋映泉，2019）。然而，政府盲目增加投入，建设“豪华”公办幼儿园，争创“全省”“全国”一流……这样的新闻却屡见不鲜。近年来，一些省市已经开始纠正这种不良导向，如《山东省幼儿园办园条件标准》中明确指出，公办幼儿园不得设豪华幼儿园。我国公办幼儿园的“有质量”发展，不应该盲目追求所谓的“高质量”，而应该推行幼儿园建设标准和保教质量的均等化，优先为广大农村地区和处境不利儿童提供普惠性的学前教育服务。

就民办园而言，我国民办园的发展一直存在着利益空间与提升质量相互博弈的困境。当前，我国民办园和民办园在园儿童占总量的大半，但其质量问题一直饱受诟病。调查研究表明，民办幼儿园总体质量偏低，其中“师幼互动”“教育活动”“一日生活”等过程性质量相对更低（林媛，2020）。同时，民办园的教师专业素养较低且流动性大，民办学前机构教师的“虐童”事件也引发了公众的强烈不满；而一些质量相对较好的民办园收费较高，“天价”民办园层出不穷，导致普通民众觉得“入民办园贵”。近年来，政府加大了对民办园的规范和监管，普惠性民办幼儿园成为政府倡导的发展方向。普惠幼儿园采取“政府限价+补贴”的政策，但在实施的过程中，政府对普惠性民办幼儿园的扶持力度过小且随意性较大。有研究指出，政府财政投入在公办园中的平均成本分担占一半略多（51.6%），在民办园中的平均成本分担只有1.1%（宋映泉，2019）。我国普惠性民办幼儿园的“有质量”发展必须在保证其合理利益空间的基础上提升学前教育质量，才可能实现活力可持续的发展。